越城区社区矫正工作初步实践与思考

发布时间：2008-11-10 来源：越城区司法局陈巧玲阅读次数：

        当前，社区矫正作为我国刑罚量刑、行刑制度的一项重大变革，成为推进我国司法改革进程中的热点之一。2003年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，北京、天津、上海、江苏、浙江和山东六省市相继开展了社区矫正试点工作，标志着我国开始进行社区矫正的探索和实践。此后我省在诸暨市、杭州市上城区和宁波市鄞州区三个试点的基础上逐步扩大试点范围，去年上半年省矫正办发布《关于认真做好社区矫正全省铺开准备工作的通知》（浙矫正办〔2007〕11号）文件，社区矫正于2008年底在全省全面铺开。
        越城区自今年5月12日召开社区矫正委员会全体会议以来，按照“启动先行，逐步积累，以点扩面，完整推开”工作思路，选择城南、府山、北海等三个街道作为先行单位，现已完成矫正工作的启动与对接，进入了实质性的日常管理与监督考察阶段，全区面上于9月10日全面动员并做了部署，计划在10月底前全面启动。本文拟对我区的初步实践及矫正工作的具体推进中碰到的问题做一分析和探索。
        一、越城区社区矫正工作的初步实践
       （一）精心筹备，积极协调
        社区矫正是一项新的工作，尚处于试点探索阶段，没有现成的模式可以借鉴，为此我们精心筹备，积极协调，主要表现为三个抓：
        1．抓好调研，拓宽视野。为博采他山之石，拓宽工作视野，由区领导带队，相关部门参与，实地考察学习了江苏宜兴、苏州沧浪两个全国社区矫正先进单位的经验与做法，先后又组织相关司法所长和矫正工作者分别赴诸暨、宁波江东区、绍兴县等地学习考察和工作调研，通过学习使我们开阔了眼界，增长了见识，既有了感性的认识，又有了理性的思索。
        2．抓好组织，建全网络。在区级层面成立了由区委、区政府主要领导任正副主任，各相关部门负责人为成员的区社区矫正工作委员会，下设办公室，建立了联席会议制度，明确了成员单位职责。三个先行街道也相继成立了由党委、办事处主要领导挂帅的领导机构，组织协调、研究部署社区矫正工作，形成了社区矫正工作横向到边，纵向到底的组织网络。
        3．抓好细节，培育先行。为便于基层实际操作，避免制度流于形式，我区将社区矫正工作相关规范文件统一制作成册，相关职能科室先后反复多次设计、修改和完善工作程序、各类表式和簿本，以及卷宗、封皮、专用介绍信、工作证等台帐资料和必备文书，狠抓实施环节中的细节问题。同时结合我区镇街司法所实际，落实区委区政府“启动先行，逐步累积，以点扩面，完整推开”的工作思路，选择城南、府山、北海作为先行单位，探索开展社区矫正工作，为全区面上推开积累经验，提供借鉴。
      （二）夯实基础，稳步推进
        社区矫正工作是一项全新的工作，只有在起步阶段将基础打牢，才能将此项工作推向新的高度。
一是抓好建章立制，规范社区矫正工作。无规矩不成方圆，工作伊始我们就把规范社区矫正工作作为一项非常重要的任务来抓。在5月12日社区矫正委员会全体会议后，结合我区实际情况，讨论通过了《越城区社区矫正工作意见》、《越城区社区矫正工作实施方案》，为社区矫正工作的进一步开展提供了制度保障。同时在矫正工作推进过程中注重与相关职能单位的沟通协调相继出台了《越城区社区矫正工作经费使用管理暂行办法》、《越城区社区矫正衔接和协调工作的若干意见》、《越城区社区矫正工作目标责任制考核办法》（试行）等七个规范性文件，形成了社区矫正组织工作制度体系，为维护社区矫正工作依法有序、健康进行打下坚实基础。
        二是夯实工作基础，提供可靠保障。为加强社区矫正工作，确保这项专业性工作的专业运作，在区级层面我们积极向区编委申请增加人员，充实队伍，目前区编委已批复同意在区司法局设立社区矫正工作管理科，增加人员职数；镇街层面三个先行街道党委、办事处领导也十分重视，通过向社会公开招聘、内部调剂等方式增配四名社区区矫正工作人员，其中3名人员达到法律专业大学本科学历，缓解了司法所当前普遍存在的事多人少的压力。在争取人员的同时，我们还积极向市财政争取社区矫正专项经费，通过努力，市财政已同意列入专项预算，按矫正对象每人每年1900元的标准拨付（不包括省财政补贴的每人每年600元）。
     （三）把握重点，扎实推进
       一是规范衔接工作，加强入口管理。衔接工作是社区矫正工作的重要环节，在与各部门的衔接配合上，我们从抓好三方面的规范入手：第一，规范与公安的首次对接。首次对接确立了集体移交的模式，通过对接会，由公安派出所将矫正对象个案资料与人集中移交司法所管理，既体现矫正工作的规范性，又体现刑罚执行活动的严肃性；第二，规范与法院的衔接。我们与越城区法院的交接确定了工作程序，法院也为矫正对象的交接选派了专门工作人员，确保了新判决和裁定的符合社区矫正条件的罪犯和有关材料的顺利交接；第三，规范与公安机关的日常衔接。限于目前法律的制约，外省的法院或监狱所须执行的法律文书仅送达公安，出现矫正对象见人不见执法依据，需要和公安派出所建立长效的信息反馈机制，使每个矫正对象都能够得到落实。
        二是加强协调配合，发挥职能作用。社区矫正工作是社会系统工程，需要各有关部门和单位的协同配合，形成齐抓共管的工作格局。从前阶段运行情况看，区级各有关部门和相关镇街认识统一，目标一致，既履行各自职责，又相互配合支持，整体工作合力比较明显。区编委及时解决了社区矫正工作机构的设置和人员职数问题，区财政局努力争取解决了社区矫正工作专项经费问题，并与区司法局联合下发经费使用和管理的办法；区法、检、公、司等职能部门就社区矫正工作多次衔接协调，多次座谈研究，多次会议部署，解决具体问题，联合下发了《越城区社区矫正街道的协调工作的若干意见》、《越城区社区矫正工作检察考察暂行办法（试行）》；各相关镇街根据区委工作意见的要求和区矫正办的具体安排，认真做好前期的准备，及时沟通情况，反馈信息，部署和落实相关工作。
         二、实践中面临的现实问题与困境
虽然我区启动社区矫正工作时间不长，工作尚处于起步阶段，但在实践中囿于目前的体制和各职能单位的职责，现实中碰到的问题和难点日益凸显，这些主要包括：
      （一）矫正法律的缺位，在操作层面增加了难度。由于目前社区矫正尚在试点阶段，没有统一的法律法规加以规范，在依法行政的大背景下，试点的模式仍处于现行法律框架内的探索，表现为公安机关是社区矫正的执法主体和责任主体，司法行政机关是社区矫正的工作主体。执法主体与工作主体分离的尴尬，既增加了矫正衔接与协调配合的难度，又影响了刑罚执行的权威性和严肃性，社区矫正亟需立法保障。
      （二）司法所人员的欠缺，影响矫正工作的推进。由于各种原因，司法行政基层基础相对薄弱，我区部分司法所仍为一人所，承担着法制宣传，人民调解，安置帮教，法律援助和法律服务等多项职能，同时司法所又要参与、配合镇街的重点和中心工作，一旦社区矫正工作全面推进，将有大量的日常性工作需要展开，因此人员偏少与任务增多的矛盾将日益显现，人员的欠缺将影响到社区矫正工作的进程和质量。
      （三）日常监管的纷繁复杂，压抑矫正工作的积极性。对于每一名矫正对象，省定40余种表式的填报，省定每月不少于2小时的集中教育，每月1次的思想动态分析，每月每人一次的个别谈话教育，每月每人一次的家访和走访，每月一次的情况分析会，每月不少于12-16小时的公益劳动，每月、每季、每半年的考核评定等，给基层的工作带来了很大的压力，牵制着工作的有序开展。尽管我们已经在考核审批的重复审批和其他工作环节的复杂手续上作了一些合并，简化和改进，但受限法律框架和上级规定，较难再作跨越。
       （四）执行文书的欠缺，影响工作的严肃性。从三个先行街道的工作情况看，档案材料的欠缺单薄是一个比较突出的问题。一是法律文书欠缺，无法按省定要求归入档案，外地法院个别的甚至没有执行通知书，致使矫正无法可依；二是基本情况不详，矫正对象的学历、婚姻状况、家庭成员、居住地址、联系方式等记录无据可查，这一方面容易导致矫正对象的失控和漏管、脱管，另一方面也将影响到教育、管理、监督工作的针对性、适宜性。
      （五）矫正对象的复杂性，给矫正管理带来难度。按我省规定，社区矫正对象由居住地矫正机构管理。而在现实中，一方面在我省被被判处缓刑或被裁定假释的外来务工人员由于生活所迫，居无定处，流动性很大，为我们工作的开展带来难度；另一方面针对矫正对象外出务工和经商实际，省定的请假标准一刀切与现实情况脱节比较严重，操作中难以实践；第三方面对于矫正对象的跨区域务工，由于全国尚未全面铺开社区矫正工作，一些地方不能接管，即使已经实施社区矫正工作的地方，也有推诿、拒绝的现象；第四方面矫正对象的个体原因，比如对艾滋病患者的监管，如何做到既让矫正对象认管、服管，又能充分保障矫正工作者的人身安全，面临的诸多问题需要我们面对与解决。
        三、思考与建议
        开展社区矫正对司法行政系统是一项新的职能，亦是整合司法职能的系统工程，更是落实司法体制改革的具体实践。如何积极落实社区矫正措施，深入贯彻宽严相济刑事政策，以帮助矫正对象迅速、顺利地重新回归社会，融入社会，维护社会的和谐稳定发展，在我区先行镇街启动的基础上，下一步我们将着重加强三方面的工作，努力使社区矫正工作迈入制度化、规范化、法治化轨道。
      （一）适应形势，大力加强司法所建设。社区矫正属于刑事司法执法体系，是非监禁的或者暂缓监禁的刑罚执行方式。作为刑事执法，社区矫正需要充分利用社会的资源对罪犯进行监管，改造和服务，这并不影响和冲淡社区矫正的执法性质。社区矫正工作者需要扮演不同角色，包括矫治者、服务者，但他首先是一个执法者。司法所是社区矫正工作的具体组织实施基层单位，没有一个好的司法所和司法行政队伍，社区矫正工作难以深入开展，健康发展。
      （二）积极探索，创新社区矫正工作的方法路子。两院两部《通知》明确指出，“要充分发挥基层群众自治组织、社会团体和社会志愿者的作用，积极参与和协助社区矫正工作。”按照这一思路，我们将在坚持刑罚执行本质属性的前提下，借鉴社会工作的理念与方法，从创新意识、创新主体和创新机制入手，充分发挥社团组织和社会工作者的作用，努力形成政府主导推动、社团组织和社会多方积极参与和协助的工作新格局，使社区矫正工作制度不断完善，方式方法不断丰富，社区矫正工作的质量不断提高。在此，笔者认为要做好矫正工作必须做到个四个靠：即靠合力推动；靠制度规范；靠舆论引导，靠基层创新。从管理的模式上来看，现代化的管理手段运用欠缺，科技含量低。一些现代化监管改造手段如个案管理、心理测试、心理矫治、在判决前对犯罪人的人格了解和背景资料的调查，对社区矫正的效果评估等在我国尚未起步，电子监控，科学的再犯观测机制尚未形成，对罪犯分类，分级处遇仍停留在粗浅的阶段。在当前应重视提高矫治的技术水平，对罪犯的改造，不仅要使罪犯改造成为遵纪守法的公民，还要培养成为心理健康的人，才能适应社会的需要，才能避免不良行为的再发生，而心理矫治是促使罪犯心理健康的有效手段，应当使心理治疗成为深化改造工作，提高改造质量的方法之一，促进社区矫正法制化、科学化、规范化、多样化。
       （三）加强研讨，提高社区矫正工作的层次。社区矫正工作，涉及到法学、犯罪学、心理学、社会工作学、行为学等多学科理论。必须加强理论研究与创新，才能提高社区矫正工作的层次，为刑法执行体制的改革提供依据。一方面我们要密切关注其他城市和地区的工作进展，学习借鉴他人经验，加强横向互动，推动我区工作的良性发展；另一方面，我们要建立与高校和专家的联系，围绕社区矫正工作的体制、机制、法制、队伍及资源的整合配置等重难点问题，开展社区矫正工作的理论研究，进一步探索有越城特色的社区矫正工作模式，推进社区矫正工作的健康发展。现代刑罚理论认为，犯罪不是犯罪人与生俱来的，乃是社会多种因素交互作用而生成的独特的社会现象。对此，社会有责任帮助他们消除犯罪动机和能力，使他们重新适应正常的社会生活。

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