内容提要：社区矫正工作的有效开展需要建立“三个系统”：政策法律系统、工作协调系统、实务操作系统。社区矫正作为司法行政系统的工作主体，乡镇（街道）司法所作为社区矫正的日常管理机构，承担着大量的社区矫正的实务性工作。在现有政策法律框架下，在具体的工作实践中将会面临着一些问题和困难。本文结合工作实践，在调查研究的基础上，对乡镇（街道）如何建立和完善社区矫正工作机制问题，作一些分析研究和探讨。

   关键词：乡镇   社区矫正    机制   

   社区矫正是一种不使罪犯与社会隔离，并利用社区资源教育改造罪犯的方法,是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。我国的“社区矫正”是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯,利用各种社会资源、整合社会各方面力量,在社区中进行有针对性的管理、教育和改造工作,是当今世界很多国家刑罚制度发展的趋势。 社区矫正是一种顺应国际刑罚发展走势，适应我国刑罚文明发展需要、促进受刑人今后更好地融入社会的积极刑罚举措。
    目前，这项工作已在我国部分省、市试点推开，我市绍兴县、诸暨市也担任了省厅的试点任务，全市拟在今年全面铺开。从总体情况来看，工作进展较为顺利，管理和教育稳步实施。但从我们对试点单位的调研情况看，还存在着一些问题，尤其在乡镇（街道）这个作为社区矫正既是具体组织者，又是具体实施者的“实体单位”，在工作机制的建立和运行方面仍有许多需要改进和完善的地方。下面，笔者根据近期所掌握的调研信息，就乡镇（街道）社区矫正工作机制相关问题，作些分析与探讨。 
      一、乡镇（街道）社区矫正工作中面临的困难与问题 
      处于试点阶段的社区矫正，是在没有法律专门规定、没有专业理论指导、没有专业工作人员、没有成熟运作模式、没有可借鉴的成功经验的背景下，靠“摸着石头过河”小心翼翼的实践着。目前，我市两个县（市）乡镇（街道）社区矫正工作普遍面临着一些问题和困难，主要表现在以下五个方面。
     （一）缺乏工作角色冲突的解决机制。乡镇（街道）社区矫正工作者实质上担任着三种角色：一是法律执行者的角色。按照《刑法》、《刑事诉讼法》等有关法律、法规和规章的规定，对社区服刑人员进行管理和监督，确保刑罚的顺利实施。二是行政官员的角色。通过多种形式，加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民。三是社会工作者的角色。帮助罪犯成功地适应社区生活，解决他们在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题。这三种角色之间必然会发生冲突，使社区矫正人员在工作中难以把握。如何妥善解决角色冲突，目前尚无完善的制度与方法，部分社区矫正人员在碰到一些“棘手问题”时，感到无所适从。
　 （二）缺乏培养与吸纳专业人才的运行机制。社区矫正工作具有很强的政策性、法律性和严肃性，社区矫正人员肩负改造服刑人员的社会重任，如果没有专门的职业资格培训，矫正效果就难以保证。从目前我市乡镇（街道）社区矫正的人才情况看，表现在：一是专业矫正人员缺少。尽管为了弥补专业素养的缺乏，部分试点的矫正人员在上岗前要接受相关专业的培训，但很显然，通过这种“速成班”不可能培养出专业的矫正人员。部分矫正工作者对运用社会工作的理念和方法开展社区矫正工作的认识还不到位，推进工作时“社会化”和“人性化”显得不够，没有完全进入工作角色；有的仍习惯于行政的方法，方法显得过于简单；有的与工作对象接触和个别谈话时，缺乏推动互动的手段，感召力和亲和力不够；有的还不善于通过协调各种社会资源开展工作和解决问题。二是矫正工作者的法律知识、专业水平和工作能力与社区矫正工作的要求尚有较大的差距，社区矫正工作者队伍的专业结构不够合理，缺乏相关专业人才，在一定程度上会影响工作的发展后劲。三是由于矫正工作要求在尊重社区服刑人员意愿基础上，为其安排专门的志愿者，而目前合格的社区矫正志愿者也非常紧缺。四是社区矫正工作中缺乏熟练、过硬的心理专家，社区服刑人员急需及时的、制度化的心理辅导，心理专家的缺乏使社区矫正中非常重要的“心理矫正”开展艰难。
     （三）缺乏针对性的矫正方案运作机制。要取得良好的矫正效果，需要因人而异地设计矫正方案，个性化的方案需要考虑犯罪类型、前科纪录、犯罪特点等诸因素，对矫正人员的素质提出了更高的要求。由于受人、财、物等诸因素的制约，个性化的矫正方案在目前的社区矫正试点中尚不多见，方案的实施和运作与实际矫正效果，还有一定的差距。从我们调查的情况看，有些对罪犯情况分析，空话套话多，体现罪犯各自的个性特征；在分析的内容上，仅仅局限于对罪犯所犯的罪名、罪犯的主观过错、犯罪后的态度进行简单的概括，而没有涉及到罪犯的性格、罪犯的过去经历、罪犯的人际关系、罪犯所以会走上犯罪道路的原因，罪犯与被害人、与所在社区的现实关系。有些对矫正对象访谈，内容被格式化为固定的几项内容，然后在应回答的部分分别填充少量的文字，不少内容的回答都是“清楚”、“知道”，过于简单。
     （四）缺乏矫正结果的评判机制。应当按什么标准结束社区矫正？是按判刑的期限，还是按照矫正的效果来判定？也就是说，如果服刑期到了，但服刑人员还没有矫治好的话，是不是还应对其继续矫治？对此，目前还没有相关的严格标准来界定。在结束矫正之后，如何对矫正的效果进行评价？目前一般都是按社区服刑人员的重新犯罪率，但由于重新犯罪率受到多种因素的影响，仅通过该指标反映矫正效果恐怕有失偏颇。同时，对个别“顽固型”的矫正对象也缺乏相应的刚性处罚措施。
     （五）缺乏刚性化的管理机制。一是管理的权威不足。由于社区矫正工作人员在开展工作时，身份上不是警察，没有制服，而民间习惯于认同制服、相信穿制服的管理者的权威。因而，有些社区矫正工作人员按规定进行矫正对象走访时，走访对象家庭或单位态度不是很热情。二是管理的法律依据不充分。剥夺政治权利依刑法的有关规定，属于资格刑，罪犯在服剥夺政治权利附加刑时，只应当被限制若干不能享有的权利，而他们的人身自由不应当被限制，但社区矫正与剥夺政治权利的罪犯一旦结合起来，则执行剥夺政治权利的罪犯也要向其他的罪犯一样接受管理与教育，他们的自由也被限制起来。 三是公益劳动难落实。社区矫正中的公益劳动本意是作为一种教育手段，但公益劳动毕竟是一个过程，对这个过程必须有组织有管理才能正常开展。但由于社区矫正对象中，有不少人在当地没有工作，他们必须到外地去打工，如果频繁地安排公益劳动，容易丢弃好不容易找到的工作，在具体操作中就面临着进退两难的境地。
       二、形成上述问题的主要原因
      这些问题的形成，既有客观上的因素，也有主观上的原因，有些是工作机制上的不到位所造成的。客观上说，社区矫正在司法实践中是一项新事物，相应的配套政策、法律、法规和运作程序都有一个摸索与完善的过程，在具体运作中出现的一些问题是正常的。但从工作总结与提高的角度来思考，在现有的政策、法律框架下，结合实际，作些思考，有些问题是可以克服和弥补的。笔者认为，形成上述五个方面问题的原因，主要有以下五个方面。
     （一）法律法规还不够健全，致使法律内在的矛盾协调困难。目前，社区矫正还没有专门立法。工作所依据的主要是两院两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》及《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，这个通知只是确定了社区矫正五种对象，以及工作的一般要求，而在具体工作中，涉及到相关法律特别是法律与法律之间的矛盾，或法律与实际工作矛盾时，还未能从这些文件要求中是找到解决的办法。现在我们两个试点的县（市）基本上都是结合上级的文件要求，自行制定了一些社区矫正工作的具体制度与规定，如工作意见、工作流程、管理规定、考核与奖惩规定等等。但是这些制度与规定，有不少内容突破了现在法律的规定，如关于对社区矫正对象的监督与考察，刑法规定都由“公安机关监督与考察”，但刑诉法又将其中的缓刑罪犯的监督与考察规定为“由公安机关交所在单位或基层组织”，社区矫正工作运作期间，将这种监督与考察的权力部分收归社区矫正部门，法律规定中存在着内在的矛盾，实际操作与法律规定又有出入时，这种职权界定上的不明确，对具体工作的操作带来了一定的困难。
     （二）宣传发动还不够到位，致使社会影响力和认同感不够高。任何一种社会性活动都应当建立在必要宣传的基础上，在人们对这项活动有了一定认识基础上，才能顺利地开展，但社区矫正，从它开始试点起，就始终只是在圈子里传播，没有真正从正面向社会作广泛的宣传和发动，老百姓对这么一个“洋概念”，有时讲都讲不顺口，更谈不上了解社区矫正的性质、意义、目的、作用，社区矫正工作尚未形成“小社区”“大社会”矫正的社会氛围。其实，宣传与告知的工作，在乡镇（街道）做得还非常欠缺。笔者在与被矫正对象谈及周围人对他被处以社区矫正刑罚后看法时，一些人反映，老百姓不懂得社区矫正，他们只知道犯了罪要进监狱，否则就是没犯罪。因此，有时往往会出现社区矫正工作人员与具体的单位或个人接触，想开展相关的社区矫正工作时，对方很容易采取不配合的态度。许多社区矫正工作人员把这种不配合归因于他们身上没有制服，其实问题的实质不是有没有制服的问题，而是社区矫正这项工作没有深入人心，普通民众对这项工作不了解也不理解。虽然我国民众历来有制服崇拜心理，习惯于认同制服权威，但制服本身并不直接产生权力，它只是权力的外显。然而，权力的外显并不一定就得要制服才能实现，如果通过宣传，民众内心已经认知社区矫正，就会给我们的社区矫正工作创造良好的社会环境。
     （三）队伍素质还不够过硬，致使整体工作缺乏技术支撑 。社区矫正，按照有关规定要求，从职责分工与要求上看，牵涉的部门很多，但一旦具体落实起来，就由司法所具体负责管理和教育方面的工作。就目前司法所的人员来看，在大调解成为司法所的一项重大任务后，现在又增加了社区矫正这个工作量更大、要求更高的工作，工作有点应接不暇。在基层矫正一线人员相对不够充裕、业务素质还不够十分过硬的状况下，社区矫正在一些地方成了一种文字形式的矫正，看材料不少，每个月都按要求做了不少文字材料，但做具体工作，特别是教育工作、就打了折扣，有些工作变成了一种文字创作活动。  
    （四）保障体系还不够完善，致使各项活动的开展停留在低层次状态。社区矫正是一种需要一定数量经费支撑的工作，如各类材料的制作，走访矫正对象的交通保障，开展集中教育的设施、设备，进行心理咨询的仪器，聘用师资，以及需要一定的矫正基地等。但就目前的经费保障而言，还远未能达到这个要求。因此，有些乡镇（街道）的一些社区矫正活动，讲究形式少花钱的项目安排的多了一些，注重实效需要花大钱的项目就安排的少了一些，致使有些工作还停留在低水平、低层次状态运行，这无疑会影响矫正的质量。
    （五）工作机制还不够科学，致使工作运行存在着不到位的现象。各级的意见和实施细则，是一种政策层面上的宏观框架，而乡镇（街道）作为工作具体的实施者，还需要结合本单位的实际，制定切实可行、便于操作的“实体规定”和“程序规则”，诸如：日常动态、交接衔接、人才培训、信息管理、工作运行、工作协调、经费使用等，都需要建立相应的具有操作性、针对性、实用性的工作机制。但从我们调查了解的情况看，有个别乡镇（街道）工作缺乏创造性，存在着上下一般粗的现象，上面怎么讲的，下面就照本宣科效仿着做，缺乏工作的主动性和创造性，有些工作的衔接上还存在着一定的漏洞，有守摊子和应付的现象。  
       三、对乡镇（街道）建立社区矫正工作机制的思考
      社区矫正工作，由公安部门主管逐步过渡到由司法行政部门主管，工作职能并不是简单的替代，更不是简单化的复制。作为具体操作社区矫正工作的乡镇（街道），应结合司法行政的职能定位和工作性质，建立和完善系统的工作机制。在试点阶段和全面铺开的初期，无疑会碰到一些问题和困难，这是正常的。具体实施中，或多或少会出现政策法规、组织编制、经费保障、社会认同、宣传发动、人才队伍等方面的问题，作为乡镇（街道）在大的政策法规和工作层面基本确定的情况下，不要过多地去“诉说”非本职能范围所能解决的一些问题和困难，而应把主要的精力集中在结合实际，思考和实践工作机制的创新上，加强对工作全过程的控制和各个环节的把握，切实有效地推进各项工作的稳步展开。通过对调研成果的思考分析，笔者认为，乡镇（街道）在实行社区矫正中，应加强五个方面的机制建设。
    （一）要建立和完善信息管理机制。信息管理主要包含内部信息管理和外部信息管理两个方面。内部信息管理就是把上级的细则具体化，在具体实施中注重跟踪问效，做好台帐记录，加强定量和定性分析，利用一线工作得失，收集各类信息源，分析、归纳、总结和提炼有利于开展工作的经验；外部信息管理就是要积极配合上级，加大社区矫正工作向社会的宣传、推介力度，努力通过报刊专栏、小区、乡村宣传橱窗、乡镇（街道）闭路电视专题、小区、乡村知识讲座、编印相关工作手册等形式，加强社区矫正的宣传，逐步形成矫正文化，营造宣传的“区域”氛围。 
    （二）要建立和完善人才管理机制。人才管理对象主要包含专职人才和社会人才资源两个方面。专职人才的管理内容主要是思想、业务、行为管理等诸要素，社会人才的管理内容突出有益于辅助矫正的专业，如教育资源、心理矫正、劳动习艺等。管理的组织形式：一方面要落实好从优待人的各项措施，着力营造政策稳人、教育安人、事业激人、待遇留人的工作环境。另一方面要加大教育培训的力度，建立新老帮带、强弱帮带、以会代训、个案释训、函授促训、自学自训的制度，帮助提高素质。也可以采取“走出去”、“请进来”的方法，帮助专职人员拓思路、展视野。对社会人才的管理，要建立志愿者人才数据库，整合社会可用人才资源，定期召开碰头会，通报信息，发放资料，必要时，可以补助适当的讲课和交通费，并根据需要合理组成社区矫正工作流动帮教团，定时进乡村、社区进行实地帮教。
   （三）要建立和完善动态管理机制。动态管理主要包含思想动态、行为动态、位置动态三个方面。作为乡镇（街道）主管社区矫正的司法所，应建立好“一板二本”，即：建立好矫正对象的方位定置板，随时确定矫正对象的位置，掌握行动去向；建立好思想动态分析本，通过对矫正对象的谈话，向社区、乡村、派出所的随访了解，及时标识思想“活动曲线”；建立好行为动态分析本，通过对矫正对象生活的社区、工作场所的群众随访，向社区、村委会了解，进行行为跟踪记录，便于全方位了解情况，有针对性地搞好矫正。同时，要注重利用传统手段和现代手段相结合的方法，真实有效地掌握情况，既要做到腿勤、手勤、嘴勤，多问、多跑、多记，也要讲究方法，利用现代通信工具、互联网等，互通信息，掌握情况，切实通过一些有效的动态管理机制，起到“放飞的风筝不断线”的效果，始终把矫正对象纳入在监观视线之内。

   （四）要建立和完善工作协调机制。工作协调主要包含纵向协调、横向协调、外向协调三个方面。乡镇（街道）的纵向协调，主要与各县（市、区）、开发区的司法行政部门和乡镇（街道）综治中心、分管领导为主，根据工作的进展情况，定期进行工作汇报、工作协调和有关政策信息的获取，以利于围绕“核心”、紧贴“中心”开展工作，始终把握业务工作的正确方向。乡镇（街道）横向协调，主要与公安、检察、法院、财政、广电部门以及社区、村委会等为主，协调方式可采取联席会议、登门磋谈、邀请会谈、活动观摩以及重要时节的互访等，协调内容重点应以工作任务分解、重要事项合议、重点对象处置、宣传事宜商议、各类保障协调为主，并建立好持久性的联络制度，以利于加强工作的相互配合和沟通衔接，创造良好的工作环境。外部协调，主要是与社区矫正工作有经验有特色有亮点的乡镇（衔道）、有学习教育、劳动习艺基地的单位，加强信息的互通与资源的“借用”，以利于经验共用、成果共享，提高工作的层次。
    （五）要建立和完善工作运行机制。作为乡镇（街道）的工作运行机制主要应在操作性、实效性上下功夫。应把各级的工作意见、实施细则与“三三系列监管法”、日周月工作归类法结合起来应用。所谓“三三系列监管法”，就是对矫正对象实行“三全监管”、“三方共管”、“三管齐下”。“三全监管”就是指全员额管理、全方位监管、全内容管教，从而达到矫正对象不隙一处、不虚一时、不漏一人的要求；具体的组织形式，可以采取集中普教、个别谈话、定人托教、网络教育等。“三方共管”是指警、地、家联教共管，“警”指公、检、法、司。“地”指社区、乡村、社会志愿者等。“家”指矫正对象家庭及关系亲密人等。通过三者资源的有机整合，形成“三位一体”的矫正合力。“三管齐下”是指心理矫正、行为矫正、劳动矫正相结合，通过三管齐下的矫正措施，努力使矫正对象达到心理健康、行为规范、热爱劳动、遵守公德、遵纪守法的合格公民。在实施“三三系列监管法”中，要注重工作方法的创新，既要注重把传统的监管方法用足，又要注重把现代的管理方法用活，围绕矫正工作主线，区分好各类矫正对象的重点，提拎好工作各个环节的抓手。日周月工作归类法，就是根据实施细则明确的要求，按矫正方案明确的内容，从矫正人员和矫正对象两个方面，归类一日、一周、一月的工作内容，明确“规定动作”、“自选动作”、“辅助动作”的具体项目，这些日常性的动作可以是指标性的、强制性的，也可以是倡导性的。日周月工作内容，是具有阶段性和可变性的，随着工作进展状况和矫正效果的变化而变化，可以仿学医生调节疗程一样去调节工作的内容。为了体现矫正工作的人性化和严肃性，乡镇（街道）的矫正专职人员，可以根据实施细则明确的要求，结合乡情民俗、土话俚语，编制一些规范性用语。日周月工作的循环往复，基本上可以覆盖整个年度工作以及整个阶段性工作的内容。
    

   参考资料：
     1、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》（司发[2003]12号）。
     2、刘强《社区矫正制度研究》，法律出版社出版，2007年。
     3、刘强《社区矫正法规选编及评价》，中国人民公安大学出版社，2004年。
     4、浙江省社区矫正工作委员会办公室《社区矫正实务》，2006年。
     5、浙江省社区矫正工作委员会办公室《社区矫正工作调研文集》。2006年。