为贯彻落实省委提出的“创业富民，创新强省”总战略，结合绍兴市当前形势，绍兴市委提出了“创业创新，走在前列”的战略部署。和谐稳定的社会环境是创业创新发展最基本的条件，是“创业创新走在前列”战略部署能够顺利实施的重要基础。处于经济社会转型期的绍兴市，同其他经济社会发展水平类似的地方一样，矛盾纠纷复杂多发，需要党委政府进一步探索矛盾纠纷解决的新路子，赋予枫桥经验新的外延和内涵。全国一些地方都在自发的进行化解社会矛盾纠纷的有益探索，其中构建大调解工作体系越来越受到重视，绍兴借鉴其他省、市的做法，构建大调解工作体系，打造和谐稳定的社会环境，为“两创”总战略服好务，推动经济社会又好又快的发展，显得尤为迫切和重要。
      一、我市构建大调解工作体系必要性及基础
      随着经济体制的深刻变革，社会结构的深刻变动，利益格局的深刻调整，思想观念的深刻变化，经济社会中各种矛盾纠纷不断产生，涉及面日益广泛，一般说服教育难以解决问题；矛盾的对立因素和程度有所增强，矛盾比较尖锐；群体性、突发性纠纷增多，危害性加大；涉法纠纷增多，依法调处的要求提高。近年来新矛盾不断出现，民间纠纷在矛盾主体、矛盾内容和矛盾性质等方面都发生了很大变化。矛盾纠纷的主体逐步由公民与公民转化为公民与经济组织、与基层干部、与基层政府及管理部门。矛盾纠纷的内容也由婚姻、家庭、邻里、继承、赡养等常见性、多发性民间纠纷，发展为经济合同、干群关系、劳动争议、拆迁征地、环境污染和拖欠农民工工资等方面的纠纷。矛盾纠纷的性质从一般的财产纠纷转变为经济利益和政治民主的诉求。传统的部门单打独斗地调处矛盾纠纷显然不能适应新时期形势，创新工作理念和方法，构建党委政府加领导、部门联动，创新矛盾调处领域和方式的大调解体系成为了必然的选择。
      所谓大调解体系，是在党委、政府的主导下，整合人民调解、行政调解和司法调解三种矛盾纠纷解决形式的资源和力量而形成的各部门分工协作、社会力量广泛参与的新型社会矛盾纠纷解决体系。其基本内涵可以从三个方面诠释：一是在党委政府的统一领导下，充分发挥政治优势，形成党委总揽全局、各部门齐抓共管、人民群众广泛参与的工作格局。二是具有广泛的工作领域，它突破了传统人民调解的受案范围，延伸到了行政调解、司法调解和有关行业协会调解的范围，并通过工作领域的拓展来促进多种调解手段的衔接配合。三是充分发挥人民调解维护社会稳定的第一道防线的基础性作用，构建人民调解对社会矛盾纠纷进行过滤、分流的保障机制，使人民调解成为其他调解手段相互衔接配合的纽带。这种调解体系既充分发挥人民调解的优势，又注重吸收行政调解和司法调解的特长，对及时、有效地预防和化解社会矛盾纠纷、节约纠纷解决的社会成本具有重要的作用。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（中发〔2006〕19号）要求尽量采用调解手段解决矛盾纠纷，要综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，做到人民调解、行政调解、司法调解有机结合，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。《决定》第一次提出了“人民调解、行政调解、司法调解”三位一体的大调解体系。中央政法委书记周永康在全国政法系统学习贯彻党的十七大精神和胡锦涛总书记重要讲话专题研讨班上强调，政法机关的重要使命是化解矛盾，维护社会公平正义，为此要求“着力把调解优先的原则更好地体现在依法调节经济社会关系中，有效化解矛盾纠纷”，要求广大政法机关“自觉强化调解意识，整合调解力量，扩展调解范围，创新调解方法，特别要完善人民调解、行政调解、司法调解的协调机制，探索刑事自诉案件和其他轻微刑事案件调解解决的新模式，加大刑事附带民事案件的调解力度，探索行政诉讼和解制度，推行民事执行和解，建立多元化的矛盾纠纷解决机制”。党中央领导的重要讲话为我们探索建立大调解体系指明了方向，目前河北、上海、广东等一些省份包括我省都在构建大调解工作体系工作上进行了诸多有益的探索。后来这一概念得到进一步延伸，包括行业协会和专业组织的调解也被纳入了大调解体系。
      绍兴市构建大调解体系，既有现实的需要，也有良好的基础。当前，绍兴经济社会发展正处在关键时期，面临的机遇与挑战前所未有，各类矛盾纠纷和不安定因素错综复杂，维护社会稳定和大局稳定的任务十分艰巨。绍兴市05年登记在册的矛盾纠纷为20906件，06年为22539件，07年为23372件，矛盾纠纷无论是绝对数量还是复杂程度都是逐年提高。面对日益增多、复杂的矛盾纠纷，作为人民调解的主管和指导机关，绍兴市司法行政机关练好内功，加强人民调解工作建设，强化人民调解在化解基层社会矛盾纠纷方面基础性作用。另外部门间联动加强、市、县（市、区）政府防止矛盾激化的一些探索措施、乡镇（街道）创新调解机制都为我市构建大调解体系奠定了良好的基础。

 （一）人民调解扎实的工作为大调解体系构建奠定了良好的基础。绍兴市作为枫桥经验的发源地，人民调解工作经过不懈的探索，各方面取得了长足进展。主要表现为：
      1.人民调解网络日趋完善。为了保证我市人民调解工作正常有序地开展，我市注重并加强了人民调解的组织建设，在巩固原有调解组织机构的基础上，探索适应新形势发展需要的组织形式，通过努力，逐步形成了组织严密、网络健全、上下联动、内外互动的调解新格局，基本建立起了纵向到底、横向到边的组织网络。一是加强村（居）人民调解委员会建设。充分抓住行政村规模调整和村级班子换届等契机，健全村（居）调委会、调解小组、民调信息员三级调解网络组织。如越城区在村级班子换届前出台的《加强村级配套组织建设的意见》中，对村级调委会的设立予以明确。目前村（居）基层调解组织已覆盖全市。二是加强乡镇（街道）人民调解委员会建设。全市119个乡镇（街道）全部建立了调委会，调委会基本上都是分管副书记任主任，司法所长任副主任，司法所、信访办、派出所、法庭、土管所、工商所等及各村（居）调委会为成员单位。三是积极发展区域性联合调解委员会和新经济组织内的调解委员会。在商品集散地、大型专业市场、大型民营企业等区域性、行业性及接边地区建立人民调解组织，有效地预防和调处各类经济纠纷，避免了因行政区划而造成的纠纷“死角”。
      2.人民调解队伍得到巩固和加强。新形势对人民调解员的政治业务素质提出了更高的要求，为此，我市始终把人民调解队伍建设作为基层基础建设的首要环节来抓。一是抓好调委会成员的配备工作，严格把握调解主任的入选关，把那些年龄适中、身体好、文化高、懂法律、处事公道正派的同志选进人民调解委员会。各地在出台有关加强村级调委会组织建设的意见中，都明确了村级调委会成员的任职条件，要求村调委会一般由3～5名委员组成，村调委会成员应具备为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定的法律知识、政策水平和人民调解工作经验。二是加强对调解队伍的政治业务培训工作，坚持市、县、乡三级立体培训制度，加大分级培训力度。全市每年组织一次对镇（街道）和大中型企业调委会主任的业务培训，各县（市、区）对乡镇（街道）调委会和村（居、企、市场）调委会组成人员进行至少一次的业务培训，镇（街道）负责培训基层调解员，培训内容从讲解新颁布的法律法规，举办多形式的工作交流、现场观摩，到参与法院审判实践，取得了较好的教育指导效果。三是开展岗位大练兵活动，提高调解干部调处矛盾纠纷的能力和水平。编印《人民调解工作手册》、《调解工作学习资料》和《简报》，加强业务指导。四是开展学先进、比贡献活动。通过设立首席调解员制度和星级调解员制度，大大推动了调解工作的开展，几年来涌现了一大批先进调解组织和优秀调解员，如诸暨市山下湖镇人民调解委员会、绍兴县齐贤镇人民调解委员会等调委会荣获“全国模范人民调解委员会”称号，嵊州市李小霞等调解员荣获“全国模范人民调解员”称号。
      3．人民调解制度初步形成。加强调委会的制度建设，强化调委会的规范化管理是人民调解工作的重点。近年来，全市各级调委会普遍建立健全人民调解委员会学习、例会、纠纷登记、回访、统计、档案管理、排查、信息传递与反馈等工作制度与岗位责任制，加强了调委会工作原则、工作程序、工作纪律等的上墙明示，建立了纠纷审查、调解前准备、权利义务告知、公平公正调解、依法达成协议、督促履行协议等工作流程，规范了调解的实体和操作程序。为促进调委会的规范化建设，各地普遍开展了形式多样的调委会评定活动。如绍兴县树立的100个样板调委会，诸暨市枫桥镇对辖区内调委会实行的星级管理考评制度，不但提高了调解队伍的业务素质，也进一步推动了全市人民调解工作的规范化建设。
     据统计，2003年以来，全市共调处各类矛盾纠纷105182件，调处成功102113件，成功率为97.1%，防止集体上访1731批次，防止民转刑案件754件2306人，防止自杀案件315件360人次，发挥了人民调解在三大调解体系中的基础性作用。
    （二）有关部门对三大调解联动逐步形成共识，为构建大调解体系提供了动力。由于解决矛盾的需要三大调解职能部门之间的互动日趋频繁。当前由于矛盾的错综复杂，单靠个别部门无法很好的解决问题，部门联动也就成为必然和显得迫切了。司法调解与行政调解主动和人民调解的融合越来越成为一种趋势。越城区人民法院和区司法局联合成立人民调解工作综合指导办公室，人民调解互动效果明显，得到有关方面的肯定。上虞市出台了《上虞市人民调解与司法调解对接联动实施办法》，在立案庭和各乡镇法庭设立人民调解工作室，和司法所加强委托调处矛盾纠纷的合作，并在立案范围方面加强了探索。绍兴市中级人民法院和绍兴市司法局经过磋商和沟通，拟出台《关于加强人民调解与诉讼调解衔接联动工作的若干规定》。近年来，绍兴市医疗纠纷呈现高发态势，仅2007年就有36起。绍兴市卫生局面对医患纠纷增多的现实，打算和市司法局成立专门人民调解委员会，调解处理医患纠纷，避免引发社会问题。市司法局就企业劳资纠纷多发、人民调解组织建设薄弱的问题，计划与市总工会和市劳动保障局联合出台文件，加强企业人民调解委员会的建设。
     （三）我市各级政府的探索以及基层政府大调解体系初具雏形，为构建大调解体系提供了借鉴。为了维稳的需要，全市市、县（市、区）曾经成立了矛盾纠纷预防控制中心，由综治委、司法局、信访局、公安局等多个部门单位组成，专门对社会矛盾纠纷工作进行攻坚、组织协调和督办，虽然由于种种原因名存实亡，但其处理矛盾纠纷的探索已具有大调解体系的影子。我市基层政府积极探索大调解工作机制，有了比较成熟的做法和经验。乡镇（街道）基层党委、政府统揽全局，主要领导亲自协调，各级调解组织与综治、信访、劳动、法院、公安等部门密切配合，整合调解资源和手段，完善优势互补，初步形成了人民调解、司法调解、行政调解有机衔接的大调解工作格局。乡镇（街道）调委会与信访办做到信息共享、力量整合，及时化解矛盾纠纷，平息信访。法庭、派出所将受理的适合人民调解的案件委托人民调解委员会调解，部分人民调解员作为陪审员参与了法院有关民事案件的审理，不但提高了调解工作的规范化水平，还有效化解和妥善处置了大量矛盾纠纷。
      二、存在的问题  
    （一）三大调解之间尚有一些法律制度的缺陷，成为大调解体系构建的制约因素。根据《宪法》、《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》，人民调解的任务为调解民间纠纷，其受案范围又仅局限在婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷的范围内，对于一些重大、疑难、复杂的民事纠纷则显得无能为力，刑事案件、治安案件则更是人民调解的“禁区”。人民调解协议、行政调解协议的效力在诉讼中难以得到完全确认，直接制约调解衔接机制实际效用的发挥。从现行法律的规定来看，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释，明确规定人民调解协议具有民事合同的性质，而对行政调解协议的效力，尚无相应规定。有不少法院在审理涉及人民调解协议的案件时，往往对案件重新进行实体审查，忽视对人民调解成果的合理利用，一定程度上削弱了人民调解协议的效力。因此，人民调解、行政调解和诉讼程序在协议效力问题上的衔接，直接关系到多元纠纷解决机制整体效能的发挥。
    （二）行政调解整体上有所弱化，准确定位尚需进一步厘定。现代社会，哪里有行政管理、行政服务，哪里就有通过行政调解、协调解决本领域出现的矛盾纠纷的需要，这也是执政为民理念的要求。但各级政府及其行政部门行政理念还有一些需要纠正的地方，重管理、轻服务，重裁决，轻调解，重处罚、轻教育的错误观念和做法还有很大的市场，调解意识需要加强。而行政调解协议的效力更由于缺乏法律上的依据，效力就更弱，一旦一方当事人反悔，协议所确定的权利义务关系对双方当事人而言就变得毫无约束力，行政调解人员为平息纠纷所作出的努力前功尽弃。目前行政调解的适用主要集中在交通事故、治安案件、劳动纠纷、消费者权益保护等方面，且调解的力度和工作的细致程度较以往有所减弱。这既有司法权与行政权相分离的因素，也与近年来公民、法人权利意识增强、过分依赖法律诉讼有关，使得包括行政调解在内的非诉纠纷解决方式的运用和作用被忽视，甚至受到一定的挤压和排斥，诉讼救济由最后一道权利屏障成为纠纷解决的主渠道和前沿防线。
    （三）人民调解组织和人民调解员调处纠纷的能力和水平有待进一步提高。目前，浙江基层人民调解的组织网络建设取得了一定的成效，但具体到每一个“点”，则无论是组织机构、队伍素质还是物质保障等方面，与保证有效开展工作还有不相适应之处。主要表现在：目前绝大多数基层人民调解员是由村（居）自治组织的人员兼职的，难以保证他们有足够的精力和时间摸清社情民意、排查矛盾纠纷。其次，人民调解员素质参差不齐，不少调解人员年龄老化、文化程度偏低、法律政策和业务水平欠缺，这已成为制约人民调解工作有效开展的直接瓶颈。目前的调解队员伍中，学历偏低的问题比较突出。全市16059名调解员，初中及以下学历的有6818人，占了42%，高中学历的有8395人，占52%，大专以上学历的有896人，占6%。其中法律专业的人数仅为178人，约占1%。另外，调解队伍不够稳定，一些基层调解骨干变动频繁，难以保证工作的连续性和工作经验的积累。
    （四）部门联动缺乏长效和刚性机制。 目前，绍兴市一些地方在调解衔接机制方面有具体做法但没有形成制度，联动在县、市层面还只限于少数执法部门，多数部门还处于观望的状态，没有成立专门的机构处理调解工作。我市人民调解和信访、劳动等部门的调解整合还欠力度。虽然有不少法院和司法行政部门联合出台了规范性文件，建立了相应的制度，但往往因为内容过于原则空泛，或因缺乏刚性而难以形成实效，调解衔接制度责任机制偏软的情况比较明显。
      三、对策和措施 
    （一）依靠党委，打造大调解工作体系平台。调解衔接机制的建立和完善，是一项系统工程，需要人民法院、人民调解组织、司法行政机关等政府相关部门和各方面的协调与配合。针对当前绍兴各地调解衔接工作不平衡和制度刚性不够的现实，建议提请市委政法委牵头，统一制定建立和完善调解衔接长效机制的规范性文件，并明确建立由法院、司法、公安、城建、劳动、工商等相关部门参加的大调解联席会议工作平台，并将调解衔接工作纳入“平安绍兴”的考核体系，明确各调解衔接单位和部门的责任，以有效整合各方资源，形成紧密配合、良性互动的调解衔接机制。成立市调解工作指导委员会，由市委负责政法维稳工作的领导任主任，市政府分管司法工作的副市长任副主任，成员单位由市司法、公安、信访、劳动保障、城市综合执法、国土房产、人事、民政、财政、工商、建设、法院、工会、妇联等部门组成，办公室设在市司法局。各县（市、区）参照市的做法成立区调解工作指导委员会。同时，要紧紧依靠党委的统一领导，积极争取有关行政部门和社会各界的大力支持，调动各方面的积极性，全面贯彻落实《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，积极探索各种调解衔接方式，推动形成以人民调解为基础、行政调解为补充、诉讼调解为主导、司法审判为保障的多元化纠纷解决机制。
    （二）积极主动，切实加强与人民调解和行政调解、司法调解工作机制的衔接。各相关部门应当明确解决纠纷的工作机构，制订和完善纠纷解决程序，依法妥善处理与本部门职能相关的纠纷。建立"首问责任"和督办制度，对依法应由本部门处理的纠纷，应当履行职责，依法及时处理；对涉及到其他职能部门的纠纷，应当告知当事人处理途径，并主动与相关部门联系、配合，帮助解决问题；对随时有可能激化或可能造成严重后果、影响社会稳定的纠纷，应当立即采取必要的缓解或疏导措施，并及时向上级和有关部门反映。治安机关和其他行政机关通过委托的方式，让人民调解介入较为复杂的民事纠纷、轻微刑事案件、治安案件和信访事项的处理，扩大人民调解领域。各地法院要在诉前或立案、审判、执行等诸环节通过委托调解、邀请协助调解等方式尽量使更多的纠纷消融于人民调解、行政调解中。基层法院可以采取“请进来”的方式，在立案大厅开设人民调解窗口，设立专门的人民调解室。人民调解工作加以引导、宣传，对案件加以分流和协调。对适宜人民调解的婚姻家庭、邻里纠纷等案件，法院立案接待人员要主动宣传和释明，做好来诉案件的引导和分流工作。经人民调解达成人民调解协议的，如双方当事人申请法院出具民事调解书的，人民法院应在审查其合法性的基础上依法予以办理；对当事人申请确认人民调解协议效力的，可引导其到公证机关进行公证处理。各地人民法庭，可因地制宜，在交通不便的偏远地区设立审判站点或在乡镇综治中心设立巡回法庭等，积极参与当地综合治理，有效加强对人民调解的指导和联动。
    （三）实事求是，积极探寻扩展行政调解和人民调解的功能和效力。有关行政机关特别是公安、工商、卫生、农业、林业、劳动保障、国土资源、建设等部门以及工会、共青团、妇联等组织，大多都有专人做调解工作，法院要高度重视行政调解的优势。如对用工纠纷、劳动报酬纠纷等要善于发挥工会、妇联等部门的作用；要在实践中鼓励社会强化自我管理特别是行业管理，通过行业协会等的调解来分化、疏导、解决纠纷。针对行政调解的法律效力上的空白，鼓励行政部门委托引入人民调解。针对当前审判实践中人民调解协议效力仍然偏低的现实，各地法院应严格按照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，依法确认人民调解协议的法律效力。当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。对具有债权内容且经公证机关公证的人民调解协议，当事人申请人民法院强制执行的，法院应及时受理并予以审查和执行。
    （四）有计划、分步骤地提高人民调解队伍素质。人民调解员的素质如何，直接关系着人民调解工作的成效，关系到大调解体系中基础性作用的发挥。各级党委、政府要高度重视人民调解员队伍建设，坚持人民调解员的选任条件，把具有一定法律知识和政策水平，具有较高思想道德素质，热心人民调解工作，为人公正，联系群众，在群众中有一定威信的人员选聘到人民调解员队伍中来。要加大培训力度，把人民调解员培训纳入司法行政队伍培训计划，重点加强对人民调解小组长和人民调解骨干的培训，不断提高人民调解员的政治素质、业务能力和调解技能。有条件的地方，应适度发展专职人民调解员队伍，积极吸纳人大代表、政协委员、退休法官、检察官、警察以及法律工作者等志愿者参与人民调解工作，不断优化调解员队伍结构，逐步建立起一支懂法律、懂政策、知民情的专业化、职业化的人民调解员队伍。人民调解员肩负着化解矛盾、维护稳定的重要职责，一定要讲责任、讲公正、讲奉献，恪尽职守，埋头苦干，以自己的辛勤工作最大限度地减少不和谐因素，增加和谐因素，为人民群众排忧解难，为社会和谐贡献力量。
    （五）系统地强化业务指导。人民法院和司法行政机关，要认真总结经验，结合工作实际，切实担负起指导人民调解工作的职责。各级人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭，要结合具体案件，与司法行政机关协调配合，采取多种途径和方式，加强对人民调解工作的业务指导，增强人民调解工作化解社会矛盾纠纷的能力。对于一些案情简单、争议不大的民事案件，要支持人民调解组织积极参与诉前调解。在审理涉及人民调解协议的民事案件时，要依法确认人民调解协议的法律效力，维护人民调解工作的严肃性。各级司法行政机关特别是基层司法所，要切实加强对人民调解组织日常工作的指导，司法行政部门应当指导各级人民调解组织建立和完善纠纷的受理、移转、委托、信息反馈、调解等各项工作制度，规范调解文书和工作流程。要研究新情况，探索新方法，解决新问题，不断完善中国特色的人民调解制度，推动人民调解工作健康发展。